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海洋空間規劃立法的歐盟經驗和啟迪

時間:2019-06-27 來源:江蘇大學學報(社會科學版) 作者:王慧,王慧子 本文字數:7164字

  摘    要: 海洋空間規劃被各國視為保護海洋生態環境的有效手段, 它能夠有效協調海洋生態環境保護中涉及的諸多利益。歐盟是海洋空間規劃的先行者, 并先后制定了諸多法律來推進和保障這一制度的有效實施。從歐盟成員國海洋空間規劃的立法經驗來看, 海洋空間規劃需要配置合理的涉海法律制度。我國近年來極為重視海洋空間規劃, 但現行的法律體系仍存在諸多不足。想要海洋空間規劃取得實效, 我國可以借鑒歐盟的立法經驗并吸取它的實踐教訓。

  關鍵詞: 海洋環境保護; 海洋空間規劃; 歐盟立法經驗; 法制完善;

  Abstract: Marine Spatial Planning is regarded as an effective means of protecting the marine ecological environment by many countries, for it can effectively coordinate many interests involved in marine environmental protection. The EU is a pioneer in Marine Spatial Planning and has enacted many laws to promote and guarantee the effective implementation of this system. Judged from the legislative experience of marine space planning of EU member states, Marine Spatial Planning requires a reasonable sea-related legal system. In recent years, China has attached great importance to Marine Spatial Planning, but the current legal system cannot provide effective protection. If China wants to make the Marine Spatial Planning effective, we could learn from the EU's legislative experience and its practical lessons.

  Keyword: marine environmental protection; Marine Spatial Planning; EU legislative experience; perfection of the legal system;

  相關研究表明, 海洋生態系統正在快速地被利用和破壞, 千年生態系統評估 (MEA) 和其他全球及區域海洋環境評估結果表明, 海洋和海岸帶區域的生物多樣性繼續減少[1]11。為了保護海洋的生態系統服務能力使其能很好地服務于人類和地球上其他生命, 國際社會和國家應該合理規劃以保護海洋環境。海洋空間規劃 (Maritime Spatial Planning, MSP) 是一個面向未來的海洋環境管理規劃過程, 不僅有助于解決人類利用海洋和海洋環境保護之間的沖突, 而且有助于提供適當的海洋環境管理戰略。縱觀全球海洋空間規劃的實踐, 歐盟是這一制度的主導者和領頭羊。從法律角度來看, 海洋空間規劃涉及諸多新的法律問題, 歐盟成員國馬耳他的實踐很好地詮釋了這一點。我國近年來較為重視海洋空間規劃在海洋環境保護中的作用, 歐盟的相關立法經驗能為我國完善相關制度提供啟示。

  一、 海洋空間規劃的生成邏輯

  何為海洋空間規劃目前尚未形成定論。譬如, 聯合國教科文組織在自己的政策文件中將海洋空間規劃定義為“在空間和時間上分析和分配人類活動用海, 實現既定的生態、經濟和社會目標的公共過程”。英國環境、食物和農村事務部 (Department of Environment, Food and Rural Affairs) 在自己發布的政策文件中將海洋空間規劃定義為“為調節、管理和保護海洋環境以解決海洋環境多種、積累和潛在的用海沖突的戰略計劃”[2]15。雖然各國對海洋空間規劃的界定不同, 但是海洋空間規劃本質上是分析和調整海洋區域內人類活動的公共管理過程, 從而實現海洋環境的生態、經濟及社會目標。在歐盟的立法實踐中, 海洋空間規劃是一個包括海洋管理資料收集, 涉海利益相關者協商參與海洋空間規劃制定, 并貫徹、實施、評估和修訂海洋空間規劃等階段的管理流程。需要指出的是, 海洋空間規劃的核心是人類能夠規劃和管理的只是自身在海域的活動, 而不是海洋生態系統以及它的組成部分。

海洋空間規劃立法的歐盟經驗和啟迪

  海洋空間規劃強調人類利用海洋時應該注重規劃的綜合性、遠見性和統一性, 它在促進資源可持續利用, 優化海域利用, 協調解決人類利用與自然環境、使用者之間沖突上可發揮重要的作用。從各國的實踐來看, 海洋空間規劃通常具備如下特征。第一, 生態性, 即以生態系統為基礎, 有效平衡海洋生態、海洋經濟和社會目標的關系, 進而實現海洋可持續發展。第二, 綜合性, 即各行業部門、各政府機構和各級政府之間的綜合。第三, 地理性, 即以地理位置或區域為基礎的規劃。第四, 適應性, 即具有在實踐經驗中學習和改進的能力。第五, 戰略性和預見性, 關注長期效果。第六, 參與性, 促進利益相關者積極參與規劃過程[2]50。

  相對于傳統的海洋環境管理方法, 海洋空間規劃具有諸多比較優勢。第一, 有助于減少部門之間的沖突, 對不同的活動起到協調作用。第二, 能夠鼓勵投資, 因為該制度的可測性、透明度以及清晰的規則有助于推動可再生能源和電網的發展, 促進對石油和天然氣的可持續投資。第三, 有助于增強一國內部各管理部門之間的合作。第四, 有助于增加國家之間的跨界合作, 比如, 在電纜、管道、航道和風裝置等方面進行合作。第五, 有助于保護海洋環境, 因為可對多層空間利用的影響和機遇做出早期界定1。

  總之, 海洋空間規劃是一個綜合的以生態系統管理為基礎的海洋規制方法, 旨在合理規劃海域的各種使用, 實現海洋的可持續發展。海洋空間規劃不是一次性規劃程序, 而是一個持續性、隨時不斷學習和適應的反復過程。

  二、 歐盟海洋空間規劃立法及其實踐

  (一) 歐盟海洋空間規劃的立法

  受1992年《21世紀議程》有關海洋綜合管理規定的影響, 歐盟及其成員國隨后提出了一系列加強海洋工作的措施和建議。2002年, 歐盟委員會發布《海岸帶綜合管理建議書》, 確定了海洋空間規劃是整體區域資源管理的重要組成。2005年, 《歐盟海洋環境策略綱要》發布了海洋空間規劃的支持性框架。2006年, 歐盟在名為《面向未來的歐盟海洋政策:歐洲海洋遠景》的綠皮書中提出“建立沿海國家以生態系統為基礎的海洋空間規劃”。在這一綠皮書中, 海洋空間規劃被認為是解決海洋經濟發展和海洋生物多樣性保護之間沖突的重要舉措[3]。2007年, 歐盟成員國經過磋商達成了《海洋綜合政策藍皮書》, 將海洋空間規劃定義為“海洋地區和沿海地區持續發展的基礎工具”, 同時該書第一個提出“綜合海洋空間規劃” (integrated maritime spatial planning, IMSP) 概念。2014年, 歐盟通過了“空間規劃法案”, 旨在推進歐盟及其成員國的海洋空間規劃計劃。根據該海洋空間規劃法案要求, 成員國在制定規劃時應全面考慮現有人類活動、陸地和海洋的互動以及最有效的管理方案, 并且加強與其他成員國的協調。歐盟海洋事務和漁業委員以及歐盟環境委員表示, 有效的海洋空間規劃將提高投資者的預見性并減少對環境的影響, 為海洋相關行業的發展創造更多機會2。

  (二) 歐盟海洋空間規劃法制的實踐

  在過去的十幾年里, 歐盟諸國積極推行海洋空間規劃, 在各自的海洋區域和海岸帶沿線實施或嘗試海洋空間規劃, 并取得了較好的環境和社會效果。荷蘭、比利時、德國和英國等國先后完成海域利用規劃和領海區劃計劃。譬如, 比利時自2003 年起, 開始建立海域總體規劃 (Master Plan) 。荷蘭建立了“北海2015 海洋綜合管理計劃” (Integrated Management Plan for the North Sea 2015) 3, 該計劃的關鍵手段就是歐盟委員會所倡導的海洋空間規劃管理手段[4]。2004年, 德國把聯邦空間規劃法案擴展到海洋專屬經濟區, 在專屬經濟區建立海洋空間規劃總體框架, 2005年完成北海和波羅的海的海洋空間規劃草案和相關的環境報告。2005年, 英國提出的愛爾蘭海域多用途區劃引起廣泛關注。2007 年, 英國政府發表《海洋法白皮書》, 其中重要內容之一是為英國所有管轄海區引進新的海洋空間規劃體系, 采取戰略性計劃引導方法處理海洋空間利用及各種利用之間的相互作用。早期的海洋空間規劃實踐推進了海洋保護區的建設, 使得相關區域免遭人類活動導致的損害。近年來, 海洋空間規劃轉向對海洋空間多種利用的管理 (參見下頁表1) [5]68。

  表1 從海洋保護區管理到多種目標的海洋空間規劃4
表1 從海洋保護區管理到多種目標的海洋空間規劃4

  三、 海洋空間規劃涉及的法律問題:以馬耳他為例

  (一) 海上船舶安全、無害通過的法律規定

  如果海洋空間規劃全部或者部分在領海開展或者實施, 一國必須確保外國籍船有安全、無害通過的權利, 并且一國需要設計出交通運輸的路線方案。然而, 一點限制和改變就會使通過極不方便, 這就會產生外交上或者實踐上的困難。在《聯合國海洋法公約》的約束下, 一國也必須想出各種方案以確保在其內水或者領海范圍內, 航運不被阻礙。

  (二) 保護和控制海洋污染措施的法律義務

  依據《聯合國海洋法公約》的規定, 沿海國家必須要采取以下措施:“最大限度地減少”來自傾瀉 (危險物質) 的污染;保護、減少以及控制在管轄權范圍內來自使用科學技術的污染;維護和保存稀有且脆弱的生態系統。簡言之, 沿海國有義務確保不將損害和危險從一個地區轉移到另一個地區或者將一種污染轉化成另一種污染。

  海洋空間規劃是沿海國履行上述義務的一種必要手段。因為海洋空間規劃既調整點源的污染, 又調整擴散源導致的污染;既調整危險物質的海上傾倒, 又控制來自陸源的海洋環境污染。海洋空間規劃保證沿海國對海洋環境的適當檢測, 并讓當地部門去評估正在試用的法律是否滿足預想的結果, 以及相關法律制度是否需要檢測和調整。

  (三) 捕魚業和魚類棲息地相關的法律制度

  馬耳他的法律在管理可獲、不可獲海洋生物資源的地方存在重疊交叉的部分, 它們分別規定在不同的法律制度下 (參見表2) 。海洋空間規劃則將會克服碎片式的管理辦法, 以更全面的方式保護海洋物種和他們的棲息地。同時海洋空間規劃也能更好地協調負責可獲物種的漁業主管與保護不可獲物種的主管部門——馬耳他環境規劃局之間的工作。可獲物種由《漁場保護與管理法案》保護, 這個法案保護魚類、漁區和規范捕魚權。在這個法案下, 魚和捕魚的定義顯得非常寬泛, 似乎包括各種來自野生的水生物種。漁區在《漁場保護與管理》中被定義為: (1) 內水區域; (2) 《領海毗連區法案》第3條第2款所稱的領海水域; (3) 馬耳他主權范圍內, 在有約束力的法律和公約所稱的區域內, 以開發、利用、保護和管理生物資源為目的的任何其他水域。海洋空間規劃能夠確保漁業部門采取的任何行為與其他海事政策相一致、相協調。

  表2 馬耳他島關于海洋資源管理的相關法律
表2 馬耳他島關于海洋資源管理的相關法律
表2 馬耳他島關于海洋資源管理的相關法律

  依照《動物群自然棲息保護條例》, 海洋空間規劃也包括對不可獲生物資源的保護。鑒于《聯合國生物多樣性公約》《拉姆薩爾濕地公約》《伯爾尼歐洲野生動物公約》《波恩野生動物物種遷徙公約》和《歐盟棲息地指令》的義務規定, 這些保護條例轉化成了馬耳他法律。馬耳他已向歐盟提交了特別保護區和被指定為特別保護區的地點名單。馬耳他主管部門在沒有海洋空間規劃的前提下, 認真履行保護海洋物種的義務不大可能, 因為人類的海上作業與公共利益優先的物種保護區域緊密相連。只有實施有效的海洋空間規劃, 才能確保如此高效的管理和良好的透明度。

  (四) 關于信息公布和公眾參與的法律規定

  依據《聯合國海洋法公約》的規定, 國家有義務把海洋環境將受到破壞或正被污染損害的情況告知其他國家和相關主管國際組織。《聯合國海洋法公約》規定, 國家有義務“維持住國家許可或正著手的監測活動的影響, 以此決定這些活動是否有污染海洋環境的可能性”并定期對結果報道。歐盟環境影響評估指令公布了建設工程、其他設施、方案以及其他影響自然環境 (包括海岸環境和海洋化境) 的措施 5, 并規定環境影響評估必須在計劃發展階段實施。歐盟指令傾向在跨界的情境下交換信息和咨詢, 即使人為作業在某個特別國家的沿海或者內水區域受到限制。在很多情況下, 海洋空間規劃促使和幫助了這種跨界咨詢。

  為了履行《奧胡斯公約》和相關歐盟指令的義務, 無論是在國家層面還是跨國層面, 所收集到的海洋數據必須是可用的、可靠的、持續的并且科學有效的。與海洋環境相關的數據收集是海洋空間規劃必不可少的構成部分。如果沒有數據保障, 馬耳他公民在一些決策過程中將會失去獲取信息的渠道, 尤其是當其他國家會執行影響馬耳他海洋環境的項目時。海洋空間規劃將會為馬耳他提供一個為自己辯護的權利, 并且能夠被提前告知這項工程可能帶來的影響, 在完成這個項目時可以要求必要的監測措施和緩和措施。

  四、我國海洋空間規劃法制的不足及其完善

  (一) 我國海洋空間規劃的法律體系

  改革開放以來, 為了推動海洋經濟的快速發展, 并有效地保護海洋生態環境, 國家不斷健全和強化海洋管理法律法規體系, 先后頒布了諸多涉海法律 (參見下頁表3) 。海洋空間規劃在我國的實踐是海洋功能區。我國在20世紀80年代末提出并開展了一項海洋管理的基礎性工作——海洋功能區劃, 目的是為海域的合理使用提供科學的管理方法, 為國民經濟和社會發展提供強有力的保障。

  表3 我國涉海法律法規體系
表3 我國涉海法律法規體系
表3 我國涉海法律法規體系

  以上涉海法律法規的全面實施, 為推進我國海域使用的科學管理, 加強海洋生態環境的有效保護, 實現海洋經濟可持續發展提供了必要的法律機制保障。1999年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》明確規定了海洋功能區劃在海洋管理工作中的法律應然地位, 在實踐中取得了一定的成效。2001年通過的《中華人民共和國海域使用管理法》將海洋功能區劃的法律地位提升到了一個新高度[6], 為中國的海洋開發和保護建立了區域規劃系統和綜合管理框架[4]。

  國家海洋局于1989年開展了第一次全國海洋功能區劃。從2000年開始, 在國務院, 相關部委和沿海各省、自治區和直轄市的全面監督下, 中國制定了全面海洋功能區劃。中國沿海11個省、自治區和直轄市中2/3以上的區劃已經分別由地方政府完成和審批并進入實施。到2008年為止, 我國已經有10個省級海洋功能區劃獲得了國務院批準, 并由當地省級人民政府發布實施, 沿海市縣級海洋功能區劃基本得到批準實施, 海洋功能區劃成果已在海洋行政管理工作中得到有效應用, 成為各級政府監督管理海域使用和海洋環境保護的依據, 全國省級海洋功能區劃工作穩步推進。2012年3月, 國務院批準了《全國海洋功能區劃 (2011—2020年) 》, 該批復明確海洋功能區劃是合理開發利用海洋資源、有效保護海洋生態環境的法定依據, 各級政府和相關企業必須嚴格執行。 2015年8月1日, 國務院以國發[2015]42號印發《全國海洋主體功能區規劃》, 再一次強調海洋空間規劃在海洋生態環境治理中的重要性。

  (二) 我國海洋空間規劃法制的不足及其完善

  如上所述, 我國頒布的與海洋空間規劃相關的法律法規數量不少。但是, 我國現行的相關法制存在諸多不足。第一, 缺乏專門的立法, 導致這一制度在實踐中效果不佳。第二, 部門協作不夠, 海洋空間規劃需要涉海管理部門協同作戰。第三, 公眾參與不夠, 這是確保海洋空間規劃具有適應性管理的前提。

  從歐盟海洋空間規劃的運行來看, 這一制度能否成功取決于是否有完善的法律加以保障。我國在推行相關制度時, 應該在如下方面進行法律完善:

  一是制定專門的海洋空間規劃法律。譬如, 英國為了有效實施海洋空間規劃, 出臺了專門的海洋空間規劃法律, 并成立了“海洋管理組織”來專門負責海洋空間規劃的編制。我國要制定體現“生態系統為基礎”原則的“海洋基本法”, 以此來進行海洋資源開發、海洋經濟發展、海洋生態保護。如果制定新的法律短期內無法達成, 可以考慮通過解釋相關法律來推動海洋空間規劃。

  二是強化部門間的合作和協調機制。我國海洋管理部門較多, 各部門通常從自身的利益出發各自制定用海規劃, 導致海洋空間規劃難以形成合力[7]。鑒于短期內實行高度集中統一的海洋管理體制的可能性不大, 我國應該建立統籌陸海管理部門間的協調機制。

  三是提高公眾的參與度[8]。公眾參與對于海洋空間規劃的意義在于信息優勢, 即公眾提供的信息有助于海洋功能區劃管理。因為有效的海洋空間規劃需要持續的監測和評估, 因政府資源有限而難以獲得各種信息數據時, 公眾參與可以彌補這方面的缺陷。

  我國沿海地區的經濟增長與海洋環境污染之間的關系日趨緊張, 隨著沿海地區經濟的持續增長, 海域水質變差的面積越來越大[9]。解決這一問題急需海洋空間規劃的大力推廣。海洋空間規劃是一個持續的、不斷學習和適應的反復過程, 海洋數據能以零星的方式收集, 并被傳送到一個完整的、持續更新的地理信息系統中。海洋空間規劃被視為保護海洋環境的最有效手段, 歐盟是這方面的領頭羊和先行者。從歐盟的立法經驗來看, 海洋空間規劃想要取得實效, 必須有完備的法律加以保障。我國現行的法律體系雖有不少涉及相關議題的規定, 但是尚存在諸多不足。我國可以參照歐盟的海洋空間規劃及其法制, 來完善我國的海洋空間規劃法制, 確保其發揮預期的海洋環境保護功效。

  參考文獻

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  [2]TUNDI A.區劃海洋---提高海洋管理成效[M].李雙建, 譯.北京:海洋出版社, 2012.
  [3]王權明, 苗豐民, 李淑媛.國外海洋空間規劃概況及我國海洋功能區劃的借鑒[J].海洋開發與管理, 2008 (9) :5-8.
  [4]李東旭.海洋主體功能區劃理論與方法研究[D].青島:中國海洋大學, 2011.
  [5]道沃爾.國際海洋空間規劃論文集[M].北京:海洋出版社, 2010.
  [6]譚柏平.《海域使用管理法》的修訂與海域使用權制度的完善[J].政法論叢, 2011 (6) :91-100.
  [7]張云峰, 張振克, 張靜, 等.歐美國家海洋空間規劃研究進展[J].海洋通報, 2013 (3) :352-360.
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  [9]孫軍.我國沿海經濟崛起視閾下的海洋環境污染問題及其治理[J].江蘇大學學報 (社會科學版) , 2017 (1) :46-50.

  注釋

  1 參見http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/maritime_spatial_planning_en
  2 參見歐洲議會通過海洋空間規劃法案:http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201404/20140400557489.shtml。
  3 參見Integrated management plan for the North Sea 2015 (IMPNS 2015) , Interdepartmental Directors Consultative Committee, the Netherlands。
  4 英國作為歐盟的前成員國, 在2003—2005年進行了愛爾蘭海試點項目。
  5 參見Directive 85/337 on Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment。

    王慧,王慧子.歐盟海洋空間規劃法制及其啟示[J].江蘇大學學報(社會科學版),2019,21(03):53-58.
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