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基層軍事行政權行使的制度化探析

時間:2019-06-26 來源:法制博覽 作者:王楷,黃應俏,倪好,陳 本文字數:4208字

  摘    要: 在依法從嚴治軍、著眼強軍目標、建設世界一流軍隊背景下, 推進現代軍隊法治化管理尤為重要。基層部隊作為我軍戰斗力構成最主要、直接的來源, 嚴格正規的軍隊行政管理是穩固提升部隊戰斗力的重要基礎, 不規范的軍事行政往往對基層部隊官兵的合法利益造成侵害, 影響部隊戰斗力的提升。本文從基層軍事行政權內涵入手, 通過分析軍事行政主體具體行政時的內部運作, 闡釋了基層軍事行政權的規范化行使相關途徑。

  關鍵詞: 基層; 軍事行政權; 管理; 規范化行使;

  一、軍事行政權的概念及性質

  (一) 軍事行政權的概念

  目前, 對軍事行政權的理解主要分為廣義和狹義兩種。

  廣義的軍事行政權是指履行一切有關國防和軍隊建設職責的權力, 具體是指:“軍事行政權不僅指對軍隊行政管理事務的權力, 還包括在民間系統內執行為軍隊的組建與維持, 以及各種戰爭準備工作征集和提供各種資源的權力, 以及直接對軍隊的部分人事工作進行管理的權力。”1這種觀點認為軍事行政權不僅包括軍隊中的軍事行政權, 還包括國防行政權。

  狹義的軍事行政權是指:“軍事行政權是軍隊各級首長和機關對軍隊行政事務進行組織與管理的權力, 它是軍事權的一個組成部分。……軍事行政權就是軍隊建設的領導權, 包括對軍隊建設各項事務的決策權、執行權和監督權;狹義的軍事行政權, 是指軍政首長在黨委做出決定后, 負責組織實施的權力。”2這種觀點認為軍事行政權僅僅是指軍隊內部的軍事行政權, 可稱之為軍隊行政權。

  本文探究的基層軍事行政權僅指狹義的軍事行政權, 即軍隊中的軍事行政權。

  (二) 軍事行政權的性質

  軍事行政權是對我國武裝力量進行管理的一種權力, 是為軍隊建設服務的。我軍建設與發展的過程中, 軍事行政較多的體現為一種管理上的行為, 所以有時也將軍事行政權稱之為軍事管理權。軍事行政權的主要特點表現在通過嚴格的上下級關系進行的層級控制與對復雜軍務的管理。

基層軍事行政權行使的制度化探析

  二、基層軍事行政權規范化行使的必要性與重要性

  (一) 依法從嚴治軍要求軍事行政權規范化行使

  黨的十八屆四中全會后, 在全面推進依法治國的新形勢下, 中共中央提出“構建完善的中國特色軍事法治體系”, 從“制”到“治”, 一字之差, 實質上意味著依法治軍迎來了新的起點。深入推進依法治軍必須從構建法規制度層面上升到推動法規制度實施層面3, 這就要求依法從嚴治軍要將武裝力量建設的各個環節、各個方面納入法制的軌道, 推動軍事權的規范化行使, 其中就包括了軍事行政權的規范化行使。

  (二) 軍事行政權的不當行使方面

  軍事行政權的行使多以自由裁量為主, 羈束行政為輔。主要是由于軍事力量政治性、軍事行動多變性、軍事管理高效性要求所決定, 致軍事行政主體在作出軍事行政行為時享有廣泛的自由裁量空間。軍事行政權的自由裁量性是在法律規定的一定范圍內默許的, 是法律賦予軍事行政主體處理立法者難以預見到的情形和方面而留有的自由裁量空間, 這是符合整體軍事利益的, 也有利于部隊的靈活管理和建設。但是軍事行政的自由裁量不是無限的, 它應當依據一定的裁量規則而行使。在部隊諸多行政管理事務中, 軍政主官的個人意志往往充當了“裁量規則”, 從而使得軍事行政權的行使脫離了法制軌道, 超出了權力范圍。

  三、基層軍事行政權的規范化行使

  健全各項法律制度、理清軍政主官行政權力清單、完善監督制度等是規范軍事行政權的重要途徑, 但對基層部隊來講, 目前已有的法律法規和制度方針已經比較完善, 除了在外部法律框架下依法行使軍事行政權, 做到不違法、不超越法之外, 著力規范軍事行政的內部運作, 才能更有效的促進基層部隊正規化管理, 保障官兵合法權益。軍事行政的內部運作指軍事行政主體依法行使軍事行政權時對具體規則和相關原則的適用, 主要體現在對軍事行政主體的具體要求。

  (一) 嚴格依據軍事行政法律法規制度, 強化依法行政意識

  軍事行政權的規范化行使首先要求軍事行政主體有堅定的法治信仰。目前, 基層許多干部主官不了解軍事法, 對軍事法相關規范及效力沒有清晰的認識, 導致有的干部遇事憑經驗, 不用法。故依法軍事行政權, 首先應當對依法治軍的“法”有一個清晰的認識。按照我國的立法體制, 軍事法效力由高到低為全國人大及其常委會制定的憲法和軍事法律, 其次是中央軍委制定的軍事法規以及與國務院聯合制定的軍事行政法規, 最后是戰區、軍兵種嚴格按照授權制定的軍事規章。軍事行政法律主要有《國防法》、《兵役法》、《現役軍官法》、《軍事設施保護法》、《戒嚴法》、《人民防空法》等其中屬于軍事行政法律規范的部分, 法規有《共同條令》、《軍事訓練條例》、《政治工作條例》、《后勤條例》、《裝備條例》等, 軍事行政規章數量繁多, 例如《人民警察使用警械和武器條例》、《看守所條例》、《中國人民武裝警察部隊處置突發事件規定》等。

  當然, 目前軍事法制體系也有一定的短板, 有的現行法可操作性不強, 有的與強軍需要不符, 有的領域還有立法空白等。盡管如此, 依法治軍仍應是我們不變的共識, 2017年5月10日, 習主席簽署命令發布《軍事立法工作條例》, 闡明了新形勢下軍事立法工作的指導思想和基本原則, 規定了制定權限, 規范了相關具體程序和制度, 完善了軍隊規范性文件的管理制度, 可謂軍隊良法建設的規范。我們要看到軍事法制體系的建設必將越來越完善, 軍事行政法律法規制度也將越來越完善。軍事行政主體應當具備法治意識和法律信仰, 努力成為依法治軍路的開拓者。

  (二) 新共同條令實施后, 對軍事行政主體提出的新要求

  2018年5月1日起, 中國人民解放軍新的共同條令正式施行。新條令是我軍抓建部隊依照的最主要軍事法規, 對軍事行政主體嚴格依法行政管理部隊做出了新要求。

  1. 新共同條令的實施, 要求軍事行政主體徹底轉變舊思維, 將自己做出的軍事行政行為嚴格建立在條令條例的支撐下, 做到真正意義上的用法, 實現部隊管理的法治化。

  三大條令的修訂, 順應了部隊改革, 適應軍委管總、戰區主戰、軍種主建新格局, 對全面推進國防和軍隊現代化, 建設新時代世界一流軍隊有重要意義, 同時也是對依法從嚴治軍的重要回應。

  新的共同條令在適用性和操作性上有較大提高, 方便了軍政主官適用具體條令實施行政管理。例如新《內務條令》第六章對軍人著裝進行了具體規范;新《紀律條令》第三章、第六章調整完善獎懲條件、明確獎懲權限和承辦部門等。

  2. 新條令的施行對軍事行政主體科學合理行使軍事行政權引導了方向。

  軍事行政權的行使要注重保障官兵的切身利益和合法權益。此次修訂, 回應了官兵的權益期盼, 例如完善休假及補休制度;新增軍人健康保護規范;調整休息日和節假日連隊人員外出比例;規定了軍人控告和申訴享有的具體權利等等。這些內容背后反應的問題都是多年來部隊行政管理中不科學合理的地方, 此次將這些問題納入軍事法規進行調整, 反應出部隊以后的行政管理應當注重官兵的切身利益和合法權益, 基層軍政主官在行使權力時應當考慮官兵的利益訴求。

  要從嚴行使軍事行政權。這是全面落實從嚴治軍的要求, 新條令對大量日常管理進行了嚴格規定, 例如嚴格禁酒規定、嚴格公務用車規定、嚴格軍人著裝規范、嚴格軍人儀容管理等。條令還堅持執紀從嚴, 違紀必糾, 違規選人用人、重大決策失誤、監督執紀不力、擅自離隊等行為將受到嚴厲處罰。

  (三) 自由裁量時, 軍事行政主體應當遵循的相關原則

  目前我國軍事法對軍事行政的自由裁量權行使僅僅做了外部要求, 即軍事行政自由裁量權的行使不超過法定范圍即可。一般情況下, 不適當的軍事行政自由裁量行為是得不到司法救濟的, 除非達到明顯違法、濫用權力的程度, 從而導致了大量侵害官兵權益的行政行為的出現。故對軍事行政自由裁量權內部“質”的規范十分必要, 使軍事行政自由裁量行為符合法律的目的、原則、精神等實質性的要求。4結合當前基層實際情況, 我們不妨確立以下幾點原則:

  1. 堅持戰斗力標準原則

  戰斗力是部隊的核心能力。我軍的行政管理, 也即軍事行政權的行使應當以提高部隊戰斗力為根本出發點和落腳點。一支軍隊真正上戰場經受戰火錘煉的機會并不多, 大量的、經常性的工作是平時建設, 是以提高戰斗力為根本的建設, 考驗的正是軍事行政主體在行使軍事行政權時對戰斗力標準的把握。從本質上講, 軍事行政權的行使應當是以形成和提升戰斗力為目的的。而我軍歷來的改革發展也都是以提升戰斗力為根本目標的, 無論是對各軍隊部門的調整, 還是對整個體制編制的重塑重構, 都是期望通過對軍事權的控制與規范, 達到克服弊端, 優化權力行使, 獲得最大最佳軍事效益。

  2. 堅持以人為本的原則

  現代軍事行政除了強制完成行政管理目標外, 還應在過程中考慮人的感受。我軍是人民的軍隊, 為人民服務的宗旨, 既是我軍的建軍之道, 也是我軍重要的管理方針。廣大官兵是人民軍隊保障國家安全、維護人民利益的重要依靠, 確立以人為本在軍隊行政管理中的地位, 對解決官兵現實問題, 發揮官兵主體作用, 實現軍隊行政管理的啟發自覺有著重要價值。

  以人為本應當注重保障官兵的基本權利和合法權益。在我軍, 尊干愛兵、官兵一致是人本行政管理的優良傳統。自經濟高速發展以來, 社會高度解放, 人權意識增強, 軍隊行政管理亦受到較大影響, 僅僅依靠軍隊行政權的強制力是達不到行政管理的最終目標的, 考慮、尊重官兵的個人意愿, 放手發動群眾, 充分發揮我軍基層群眾組織在政治、經濟、軍事中的建設作用, 從而實現軍隊內部的民主。

  3. 堅持科學行政原則

  科學行政就是指軍事行政權的行使要依據科學的行政管理理論、運用科學的行政管理方法, 實現軍隊行政管理的現代化。當下科學技術發展迅速, 作戰方式也發生了革命性變化, 我軍武器裝備也在軍事變革中越來越現代化, 部隊人才變多, 組織結構和編成越來越復雜, 若沒有科學的行政管理, 很難使軍隊各組成要素之間相互聯結、相互作用, 繼而產生最大戰斗力。科學行使軍事行政權, 能確保軍隊建設重點突出, 促進各要素之間協調發展, 增強軍隊系統整體效能。5

  科學行政應當做到行政決定最優化。執行同一任務, 實現同一管理目標, 可采取的方法使多種多樣的, 其中必然存在一種最合理的方法。軍政主官在做出決策前應當充分考慮各種影響因素, 綜合主客觀方面, 尋求實現行政管理目標的最佳途徑。

  注釋

  1 曾志平.論軍事權[D].中國政法大學博士學位論文, 2006.
  2 鄭三土.軍隊行政監察新論[M].解放軍出版社, 2003. 23.
  3 林婧婧, 張琳, 聶秀華.著眼強軍目標構建中國特色軍事法治體系[J].法制與社會, 2016. 06.
  4 張澤想.論行政法的自由意志理念——法律下的行政自由裁量、參與及合意[J].中國法學, 2003. 04.
  5 劉偉.崢嶸歲月史輝煌治軍路——中國人民解放軍行政管理九十年.中國行政管理, 2017.

    王楷,黃應俏,倪好,陳麒帆.基層軍事行政權的規范化行使研究[J].法制博覽,2019(04):136-137.
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