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美國臺海政策的歷史性調整及其影響

時間:2019-06-20 來源:世界知識 作者:劉萬俠 本文字數:3953字

  臺灣問題歷來是中美關系中最核心、最敏感的問題。中美建交以來, 美國歷屆政府在“一個中國”問題上態度都較為鮮明, 在涉臺問題上都持較為克制謹慎的立場。但近年來, 受美國整體戰略調整、臺灣海峽兩岸力量對比變化、美國國內保守力量增強、臺灣當局主動與美相勾連等因素影響, 美對臺政策開始出現一些不同于以往的變化。

  一、美國的臺海政策正在進行歷史性調整

  此輪美國對臺海政策調整始于奧巴馬政府后期。從2016年5月美國會眾議院通過由共和黨議員提出的“支持臺灣”共同決議案、將里根政府時期提出的“對臺六項保證”提升至和《與臺灣關系法》等同地位開始, 美對臺政策調整實際上已經進入新的活躍期。

  2016年12月11日, 美國候任總統特朗普在接受福克斯電視臺采訪時, 將矛頭直接指向“一個中國”政策:“我不明白為何我們并未與中國就貿易等問題達成交易, 卻不得不受限于‘一個中國’政策。”兩天后, 特朗普在接受《華爾街日報》采訪時又說:“任何事情都可以用來談判, 包括‘一個中國’。”2017年1月16日, 時任特朗普競選團隊外交政策顧問博爾頓在《華爾街日報》上發表文章, 主張重審“一個中國”政策, 要求增加對臺軍售, 在臺灣重新部署美軍, 以牽制中國大陸, 并分擔駐日本沖繩美軍的壓力。2018年2月28日, 美國會參議院無異議通過《臺灣旅行法案》, 鼓勵美臺官員在所有層級互訪。2018年8月1日, 美國會參議院以87票對10票的壓倒性多數通過《2019財年國防授權法案》, 其中包括加強與臺灣的防務合作并支持臺灣取得防御性武器的條文。2019年5月7日, 美國會眾院通過兩項法案, 一個是《重新確認美國對臺及對執行<與臺灣關系法>承諾》決議案, 另一個是《2019年臺灣保證法案》, 后者要求支持臺灣, 敦促其增加防務支出, 同時指出美應保持對臺軍售和防務條款, 并支持臺參與國際組織。

  美政府近年來在臺灣問題上的表態、國會通過的法案以及一系列實際舉措, 表面上看是對“臺灣安全”的關注, 實質上反映的是其對華戰略判斷的根本性變化以及對中美博弈的整體戰略考量。美已將臺灣問題作為撬動對華博弈格局、爭取戰略主動的重要工具。

  二、美對臺海政策調整漸顯“全政府”性質

  從1950年美國海軍第七艦隊駛入臺灣海峽, 美國的臺海兩岸政策就已大致確定。隨后幾十年間, 美一直把臺灣當作遏制中國的戰略棋子, 在和平與沖突之間掌握著某種“動態平衡”。1979年中美建交后, 美隨即制定并通過《與臺灣關系法》, 繼續試圖在兩岸關系中扮演平衡者甚至主導者的角色。

  從上世紀90年代至今, 中國的綜合實力實現了歷史性騰飛, 中美力量對比發生了前所未有的變化。隨著中國迅速崛起, 美國的霸權憂患意識重新蘇醒并與日俱增, 對亞太地區關注度顯著提高。在這一背景下, 美相繼出臺“亞太再平衡戰略”和“印太戰略”, 試圖通過調整和集中戰略資源應對層出不窮的地區和全球性挑戰, 《2019年國防授權法案》更正式提出“全政府的對華戰略”。從目前情況看, 以臺遏華已成為美國新的對華戰略的重要組成部分, 而對臺海政策本身的調整也體現出“全政府”行動的特征。

美國臺海政策的歷史性調整及其影響

  從目前發展趨勢看, 美國對臺政策的設計重點集中于扶植臺灣經濟轉向、加強臺自主防衛能力及擴大國際活動空間三個方面。美國學術界認為在經濟上助臺擺脫“對大陸的嚴重依賴”符合美利益, 已開始討論將臺灣的“新南向政策”納入“印太戰略”的相關問題, 提出美應思考如何更積極協調日、印、澳等國使用其資源協助臺灣的“新南向政策”。在助臺拓展國際空間方面, 美國會已連續通過一系列“挺臺”法案, 比如2018年5月《2018年臺灣國際參與法案》要求美行政當局支持臺在“所有不以國家為會員資格且美已參與的國際組織取得成員身份, 在其它國際組織取得觀察員身份”, 并要求國務卿就支持臺灣參與世界衛生組織、國際民航組織等向國會提交報告, “確保中國對美國盟友的脅迫不會成為印太地區常態”。軍事方面, 美國會自2017起連續三年通過的《國防授權法案》都包含了與臺灣有關的內容, 如強化高層軍官互訪、軍艦相互停靠、參加軍事演習等。近年來美在短時間內密集通過的系列“挺臺”法案具有明顯的系統設計痕跡, 旨在通過持續地、由點及面地觸碰一個中國原則, 在營造濃厚“挺臺”輿論的同時, 漸進式地突破中國的戰略底線, 使得中國無法一一應對。這一策略也為美國今后在特定條件下發揮相關法案的工具性作用埋下了伏筆。

  三、地區動蕩沖突的重要誘因

  長期以來, 維持臺海兩岸軍事力量均衡、保持兩岸分立狀態一直是美對臺海軍事政策的重要目標。現在, 軍事政策的調整是美對臺海政策的一系列調整中非常引人注目的現象。

  1979年中美建交后, 為防止大陸可能的武力統一行動、保持美所認定的“臺灣現狀”, 根據《與臺灣關系法》、向臺灣出售“適當的防御性武器”一直是美維持兩岸力量平衡的重要手段。近年, 隨著大陸軍事實力的飛速攀升, 美國戰略界認為兩岸軍力平衡早已被打破。根據美國防部《2017年中國軍力報告》的數據, 以海上力量為例, 大陸對臺灣已形成“壓倒性優勢”。美國《國家利益》雜志曾發文稱, “臺灣臨近大陸以及中國不斷增長的軍力, 意味著臺灣在面對大陸武力強制行動的時候是極為脆弱的, 無論導彈打擊、網絡攻擊還是海上封鎖等行動都是如此。”

  美國已經認識到, 臺灣以其現有財力和技術根本無法在軍力方面恢復與大陸“平起平坐”的狀態, 助臺加強“非對稱”戰力、形成有效震懾和抗衡大陸的手段, 就成為美維持和發展對臺軍事關系的重要思路。這一點與臺灣當局發展“機動性高、量少、質精、高效能及高精準打擊之戰力”的思路 (見《2017年臺灣防務報告》) 完全契合。2018年5月, 臺海軍陸戰隊就派出分隊赴夏威夷, 與美軍太平洋司令部海軍陸戰隊混合編組, 進行為期兩周的協同作戰訓練, 這是臺美“斷交”后美首次接受臺軍事力量赴美進行聯合演訓, 目的在于強化臺軍“刺痛”對手的能力。《2019財年國防授權法案》明確提出, 美應全面評估臺灣現役和后備軍力, 助臺發展“自我防衛能力”和“不對稱戰力”;在法案生效后一年內, 美國防部長與國務卿協商后應向國會提交報告, 說明評估結果、建議清單與計劃方案。在上述條款支持下, 美很有可能在臺灣“潛艦自造”計劃中發揮重要作用, 還有可能與臺在情報共享和態勢監控方面邁出更大步伐。在極端情況下, 不排除美“宙斯盾”或“薩德”系統進駐臺島的可能性。

  除了助臺加強“非對稱戰力”, 近年來美也明顯改變了“離岸制衡”策略, 通過直接實施一線軍事行動顯示軍事存在, 加強對華軍事威懾。特朗普上臺后, 美海軍軍艦已6次進入臺灣海峽, 2019年3月24日更是派遣負責本土安全的海岸警衛隊船只伴隨海軍驅逐艦穿越臺灣海峽。美國加強臺灣軍力的做法以及在臺灣海峽日益增多的軍事行動, 給臺海局勢增加了不穩定、不確定因素。不僅中美兩軍近距離摩擦碰撞的幾率大為上升, 美明目張膽的支持無形中也在給“臺獨”勢力撐腰壯膽, 助長了兩岸發生沖突和戰爭的風險。

  四、注定失敗的“蹺蹺板”游戲

  長期以來, 美國基于自身戰略利益考量, 傾向于維持臺海“不統、不獨、不武”的現狀, 保持臺灣的“棋子”作用以遏制大陸;同時又極力抑止臺灣“獨立”, 避免局勢失控, 以免引火燒身、陷入戰爭泥潭。這種“蹺蹺板”游戲是美對臺海政策的慣用手法。在中美力量極不平衡的時代, 美國在游戲中常能占據主動地位, 有較大回旋空間;而中國在中美圍繞臺灣問題的斗爭中始終是弱勢一方, 無論是面對美對臺大規模軍售還是1995?1996年臺海危機時美軍航母在臺灣海峽公然進行武力威懾, 往往處于無可奈何的尷尬境地。但現如今, 隨著中美及臺海兩岸力量對比變化, 這一局面正在發生實質性變化。當前, 中國在國際社會的影響力已經大為提升, 在臺海危機再度發生時能在國際社會凝聚起更多支持一個中國原則的力量;在軍力方面大陸已對臺形成壓倒性優勢, 即使對美也擁有了有效制衡手段, 美國“臺灣牌”的邊際效應將進一步下降。

  附表:美國軍方對臺灣海峽兩岸軍力對比的判斷
附表:美國軍方對臺灣海峽兩岸軍力對比的判斷

  (出處:美國國防部《2017年中國軍力報告》)

  美國對臺海政策也受到自身因素的制約。一方面, 極端化的對臺政策生存空間有限。特朗普候任期間對“一個中國”政策的質疑就曾引發美國國內廣泛批評。時任總統奧巴馬在2016年年終記者會上表示:“‘一個中國’是他們 (中國) 國家的核心概念, 如果想顛覆這種理解, 必須考慮清楚后果, 因為中國處理這件事的方式與處理其它議題的方式會大不相同。”美國外交學會會長、國務院政策規劃司前司長理查德·哈斯說:“首先不應該拋棄‘一個中國’政策……這種拋棄有可能引發與北京的武裝沖突, 排除雙方合作處理朝鮮問題的可能性, 損害有望成為本世紀最重要雙邊關系的美中關系。”

  另一方面, 特朗普政府的政策重心目前在國內而非國外。在美國政府實施減稅、推動制造業回歸、努力增加就業機會的政策取向下, 我們無法想象在中國大陸未先使用武力的情況下, 美國會主動挑破中國的戰略底線從而引發一場大戰, 也無法想象特朗普政府一方面試圖重振美國經濟, 另一方面又在一場與中國曠日持久的戰爭中使經濟增長成果喪失殆盡。另外, 當前的美國內部矛盾激化, 政黨極化特征明顯, 對傳統國際價值和社會價值認知的分歧也在分化。一場高強度戰爭所帶來的損失可能進一步撕裂美國, 加劇黨派對立和政府功能失調。在這種情況下, 即使決策者在臺灣問題上想有所突破, 囿于國內因素制約, 其戰略意圖也很難實現。

  另外, 美國的對臺政策也受全球戰略格局發展的制約。當前, 美俄在克里米亞問題和烏克蘭問題上的分歧仍無法有效化解, 圍繞敘利亞問題的博弈仍在繼續, 俄與北約在邊境地區的軍事對峙仍在緊張進行, 美國學者認為俄可以利用美國戰略聚集太平洋方向之機增加對東歐前蘇聯國家和高加索地區的“威脅”, “甚至威嚇其巴爾干地區鄰國”。由此可以看出, 在安全和軍事領域, 俄仍被美國視為重大威脅, 是美國優先防范的對象之一。同時, 在臺海形勢激化并最終演化成中美之間一場消耗戰時, 其他側翼大國有無可能趁勢而起, 也是美國需考量的問題。另外, 朝核問題、伊朗核問題都是事關美國及其盟友安全的重大問題, 解決起來都無法一蹴而就。在這種情況下, 試圖將戰略資源轉至東亞并在臺灣問題上與中國發生直接沖突, 美國既缺乏必要的資源, 也缺乏足夠的戰略意志和決心。

    劉萬俠.美國對臺海政策的調整,應激還是蓄謀?[J].世界知識,2019(11):19-22.
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